重磅：全面落实生态环境监督执法正面清单制度

　近日，生态环境部印发《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），指导各地进一步做好生态环境监督执法正面清单工作。针对《指导意见》出台的必要性、内容等问题，生态环境部执法局有关负责同志回答了记者的提问。

　　问：请介绍一下监督执法正面清单工作进展情况？

　　答：2020年3月，我部印发《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》，提出建立实施环评审批正面清单和监督执法正面清单制度。生态环境执法局积极做好监督执法正面清单配套规定出台和宣传解读工作，指导各地积极探索完善相关制度，将其作为转变执法理念，优化执法方式的重要抓手。这项制度实施一年来，取得了良好社会反响，各地普遍反映，这项工作既提升了监管执法的精细化水平，有效防范了执法中的形式主义、官僚主义，提高了执法效能，又切实减轻了企业负担，充分展现了生态环境部门对实体经济发展的关注和支持，在经济社会发展方面释放了积极信号。

　　为了将监督执法正面清单工作落实落细，我部建立了工作调度和信息收集发布机制，定期调度各地工作进展，研究解决各地面临的问题和困难，总结梳理各地实践经验，先后发布四次新闻通稿，公布三批正面清单典型案例。据统计，截至2021年3月底，各省级生态环境部门均制定出台了实施方案，将8.45万家企业纳入清单。各级生态环境部门开展非现场检查49.24万余次，发现各类环境问题12591个，立案处罚1293件。各地严格规范自由裁量，对环境违法行为轻微并及时纠正且未造成环境危害后果的，依法减免行政处罚1284次。

　　问：请介绍一下制定出台《指导意见》的必要性？

　　答：前面谈到，监督执法正面清单的提出的背景是关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的要求，某种意义上讲，是一项应急措施，随着疫情防控常态化，急需总结经验，推动这项工作走向制度化、常态化。

　　为此，我部在2020年8月启动了《指导意见》的起草工作，组建了文件起草专班，先后赴河北、山东、广东、辽宁、江苏等地开展调研，邀请相关行业协会、企业集团代表座谈研讨，了解各地工作进展，听取各方对起草《指导意见》的意见建议。2020年12月和2021年2月，先后征求了生态环境系统和社会公众意见。各方认为，出台《指导意见》的时机成熟，其迫切性和重大意义主要集中在以下三个方面。

　　一是继续统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的迫切需要。建立实施监督执法正面清单制度，是我部根据社会经济发展和形势变化对环境监督管理政策及时调整完善的成果，是生态环境系统做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措。当前，我们已经取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果，经济社会发展逐步恢复，从构建疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制的角度，有必要及时调整制度定位，将正面清单的政策导向由“支持相关行业企业复工复产的应急措施”转变为“发挥示范带动作用，推动执法方式转变，形成政府企业多方共治的制度化、常态化措施”。

　　二是落实党中央、国务院决策部署的重要举措。2018年8月，我部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，要求实现对不同生态环境守法水平监管对象的差别化管理，为守法企业创造公平竞争环境。2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，要求规范涉企行政检查和处罚，通过取消、整合、转为非现场检查等方式，压减重复或不必要的检查事项。2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》第五十六条规定，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。实施监督执法正面清单制度，压减不必要的现场执法检查，切实减轻企业负担，是深化“放管服”改革，优化营商环境，形成全社会共同推进环境治理良好格局的重要举措。

　　三是优化生态环境保护执法方式，提高执法效能的重要抓手。实施监督执法正面清单制度，推动非现场执法检查和差异化监管，是优化生态环境保护执法方式，提高执法效能的重要抓手。2021年1月，我部印发《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，明确要求各地建立实施监督执法正面清单制度，明确清单编制、审定、公开程序，采取差异化监管措施。《指导意见》的出台，将进一步推动各级生态环境部门优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能。

　　问：《指导意见》的主要内容有哪些？

　　答：《指导意见》共四个部分十条，从总体要求、加强监督执法正面清单管理、推动差异化执法监管、落实企业守法责任等四个方面提出要求。

　　一是关于总体要求。提出坚持引导企业自觉守法与加强监督执法并重原则、坚持严格规范执法与精准帮扶相结合原则、坚持统一监管标准与差异化监管措施相结合原则。

　　二是关于加强正面清单管理。聚焦正面清单管理工作，明确管理职责分工、正面清单制定、企业纳入发布程序、动态管理和相关制度衔接的要求。

　　三是关于差异化执法监管。聚焦减少现场执法检查次数和规范执法检查程序，提出健全非现场执法方式要求。

　　四是关于企业守法主体责任。分别从鼓励企业环境守法和严惩环境违法角度，针对落实企业守法主体责任进行规定。

　　问：如何认识监督执法正面清单制度的定位？

　　答：监督执法正面清单制度是生态环境部门对企业执法过程中的差异化管理措施，是推动以非现场执法检查替代现场执法检查的制度。这项制度着眼于减轻企业负担，推动形成多方共治，是对执法理念、执法方式的探索和创新。我们希望通过深入实施这项制度，逐步提升对企业非现场执法检查比重，提高通过非现场执法途径发现环境违法问题的比例，压减不必要的现场执法检查次数，鼓励环境守法，严惩环境违法。需要说明的是，纳入过程由地市生态环境部门主动进行，不涉及企业申报批准。这项制度没有改变企业环境守法的责任和生态环境部门监管履职要求，不是准许企业从事特定活动，也不是确认企业具备某种特定资格、身份，不属于行政许可或行政确认。

　　问：实施监督执法正面清单制度是否意味着对企业“不管不问”或者“降低要求”？

　　答：《指导意见》提出，各级生态环境部门要坚持执法工作方向不变，力度不减，严格依法履职，对正面清单企业免于或减少现场执法检查，不等同于“不管不问”“降低要求”。各级生态环境部门要将监督执法正面清单制度纳入执法计划并与“双随机、一公开”监管制度有效统筹。同时，明确清单有效期，规定在有效期内地市级生态环境部门要组织对清单内企业至少进行一次“体检式”现场帮扶，及时了解企业现状，督促企业提高环境管理水平，这也是防止对正面清单企业“不管不问”“失于监管”的重要措施。

　　此外，《指导意见》明确了正面清单企业严重违法的惩处措施，正面清单企业未主动报告情况，或存在其他恶意违法行为的，要依法从严从重处罚，涉嫌犯罪的要依法移送公安机关，及时移出正面清单，列为“双随机、一公开”特殊监管对象，并向社会公开。

　　问：《指导意见》提出了哪些差异化执法监管的措施？

　　答：根据我们了解的情况，在部分地方的确还存在对企业执法检查、调研督导过于频繁的情况，一些不必要的检查给企业带来了很大的迎检负担，一定程度上干扰了企业的正常生产经营。《指导意见》要求各地全面梳理分析本行政区域现场检查的种类、数量，大幅减少各类现场调研指导和执法检查次数。明确规定，对正面清单企业原则上不主动进行现场调研指导，正面清单企业被列入本级生态环境部门组织的各类环保专项行动、专项检查范围的，以非现场方式为主开展执法检查。同时，《指导意见》明确对正面清单企业现场执法检查启动条件和程序，减少不必要的企业人员陪同检查和重复性提供材料，推行清单式现场执法检查，鼓励探索现场执法事项事先告知制度，不得随意提高监管标准和要求。对正面清单企业采取非必要不现场执法检查的原则，对确需赴现场调查核实的，应经本执法机构负责同志同意。

　　针对非现场检查方式，《指导意见》也提出了差异化的要求。对重点排污单位，通过污染源自动监控系统和视频监控、环保设施用水用电监控等物联网监控系统开展非现场监管；对其他企业，通过物联网监控系统或利用能源管理部门数据开展非现场监管。

　　问：《指导意见》印发后如何与前期工作衔接？

　　答：2020年3月，我部提出的监督执法正面清单行业类别是针对疫情防控的应急措施，部分省级生态环境部门在我部提出的行业类别基础上探索增加了适合本地实际情况的行业类别，具有很强的地方特色。为了鼓励地方因地制宜明确纳入条件，细化程序，《指导意见》不再针对具体的行业类别进行规定，改由省级生态环境部门结合本地产业结构、环境容量、环境质量改善目标、监管执法能力，并综合考虑企业装备水平、达标排放情况、排放总量情况、监控系统联网情况、环境风险管理能力、环境信息公开情况、环保信用评价结果、整改落实情况等因素合理设定正面清单纳入条件。

　　我们认为，就正面清单企业数量而言，要综合考虑生态环境部门监管能力、履职要求和企业的标杆示范作用等因素，要坚持合理控制纳入企业数量，逐步扩大纳入范围的原则，初期纳入的企业数量不宜过大。

　　《指导意见》要求，2021年9月底之前，设区的市级生态环境部门要牵头对现有清单内企业全面梳理、严格筛选，按程序重新确定正面清单企业名单并公布。

关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局：

　　为适应生态环境治理体系现代化建设需求，转变监管理念，优化执法方式，加强生态环境监督执法正面清单（以下简称正面清单）管理，推动差异化执法监管，提出以下指导意见。

　　一、总体要求

　　坚持生态环境保护工作方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，将实施正面清单制度作为支持服务做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措，不断深化“放管服”改革，加强事中事后监管，持续优化法治环境。通过深入实施正面清单制度，进一步优化执法方式，提高执法效能，鼓励环境守法，严惩环境违法。

　　坚持引导企业自觉守法与加强监管执法并重原则。将一部分符合条件的守法模范企业纳入正面清单，对其充分信任和支持，发挥示范引领作用，加大正向激励力度，让自觉守法企业受益。依法履行生态环境保护统一监督管理职责，依法惩处各类环境违法行为。

　　坚持严格规范执法与精准帮扶相结合原则。严格依法履职，严格执行行政执法“三项制度”，规范行使行政处罚自由裁量权，规范各类现场执法检查活动。营造生态环境守法氛围，及时听取企业诉求，指导帮助加强环境管理，推动履行生态环境保护责任和义务。

　　坚持统一监管标准与差异化监管措施相结合原则。对正面清单企业不得“降低要求”“不管不问”，要纳入“双随机、一公开”监管范围，并通过公开企业名单主动接受社会监督，确保公平公正执法。积极推行非现场执法方式，采取差异化监管措施，提升生态环境监管执法精细化水平，实现对守法者无事不扰，对违法者利剑高悬。

　　二、加强正面清单管理

　　（一）明确管理职责分工。省级生态环境部门负责完善本行政区域正面清单管理制度，明确纳入条件和程序、正面清单有效期和对正面清单企业（含建设项目，下同）的差异化监管措施，接受正面清单企业名单备案，并对地方生态环境部门实施情况开展监督检查。设区的市级生态环境部门负责做好正面清单企业的纳入、公开、调整等工作，细化落实相关监管和激励措施。

　　（二）科学制定正面清单。省级生态环境部门应结合本地产业结构、环境容量、环境质量改善目标、监管执法能力，并综合考虑企业装备水平、达标排放情况、排放总量情况、监控系统联网情况、环境风险管理能力、环境信息公开情况、环保信用评价结果、整改落实情况等因素合理设定正面清单纳入条件。鼓励企业开展污染防治绩效和环境风险管理能力评估。做好与前期正面清单工作衔接，支持将与民生保障密切相关的，污染物排放量小、环境风险低、吸纳就业能力强的小微企业纳入正面清单。

　　（三）规范纳入发布程序。在确定正面清单纳入条件、编制正面清单企业名单过程中,生态环境部门应积极听取相关部门、行业协会和社会组织意见。正面清单企业名单发布或调整之前，应向社会公示，主动接受社会监督，并向省级生态环境部门备案。设区的市级生态环境部门应主动将正面清单企业的名称、所在地、统一社会信用代码、所属行业、排污许可证编号（排污登记编号）、正面清单有效期等信息向社会公开，并公布投诉举报途径。鼓励创新纳入和发布程序，提升纳入机制的科学性和公正性。

　　（四）全面实施动态管理。省级生态环境部门应适时调整优化正面清单纳入条件，设区的市级生态环境部门应及时将不再符合纳入条件的企业移出正面清单企业名单。对存在恶意偷排、篡改台账记录、逃避监管等严重环境违法行为的，不得再次纳入。正面清单有效期一般为3年，在有效期内，设区的市级生态环境部门要组织对清单内企业至少进行一次“体检式”现场帮扶，督促企业提高环境管理水平。

　　（五）统筹制度衔接。做好正面清单与环保信用评价、排污许可管理、重污染天气应对等制度统筹衔接。将正面清单企业纳入“双随机、一公开”污染源监管动态信息库，并列入执法计划。在移动执法等信息系统中设置正面清单工作选项，实现非现场执法检查过程、减免行政处罚情况的全过程留痕和可回溯管理。做好上下级生态环境部门执法工作衔接，实现监管措施一致，执法检查结果互认，避免重复检查、多头执法。鼓励探索对清单内企业依法监管履职无责制度。

　　三、推动差异化执法监管

　　（六）减少现场执法检查次数。全面梳理分析本行政区域现场检查的种类、数量，大幅减少各类现场调研指导和执法检查次数。对正面清单企业原则上不主动进行现场调研指导，正面清单企业被列入本级生态环境部门组织的各类环保专项行动、专项检查范围的，以非现场方式为主开展执法检查。

　　（七）规范现场执法检查程序。明确对正面清单企业现场执法检查启动条件和程序，减少不必要的企业人员陪同检查和重复性提供材料，推行清单式现场执法检查，鼓励探索现场执法事项事先告知制度，不得随意提高监管标准和要求。规范制作现场检查笔录等执法文书，按规定在移动执法等信息系统中填报。对群众举报投诉、媒体曝光、上级交办的问题线索，确需赴现场调查核实的，应经本执法机构负责同志同意；对在线监测数据异常或超标等非现场执法检查中发现的问题线索，可由企业先行自查并提交书面报告和相关证明材料，经审核后认为还需赴现场调查核实的，经本执法机构负责同志同意后，可进行现场执法检查。

　　（八）健全非现场执法方式。进一步规范非现场执法程序和要求，制定相关程序规范。对正面清单企业实行差异化监管措施，对重点排污单位，通过污染源自动监控等物联网监控系统开展非现场监管；对其他企业，通过各类生态环境管理数据、自行监测数据或利用能源管理部门数据等开展非现场监管。充分发挥移动执法系统生态环境监管执法平台作用，依法通过全国排污许可证管理信息平台监控排污单位的污染物排放情况。鼓励企业向生态环境部门共享生产设施（含污染防治设施）运行数据。积极利用无人机、无人船、走航车、卫星遥感等手段开展非现场检查和巡查。加强自动监测数据应用管理和分析预警，及时进行预警提醒，精准发现违法行为。

　　四、落实企业守法主体责任

　　（九）鼓励环境守法。可定期邀请正面清单企业交流座谈，及时听取企业诉求，梳理相关行业企业违法风险点，明确监管执法要求，加强普法宣传，增强企业行为预期。可根据企业需求，加强帮扶指导，及时提醒预警，引导专业机构为企业提供精细化环境管理服务，帮助企业提升环境风险管理能力。正面清单企业对因非主观过错导致的违法行为，主动报告并采取有效措施及时消除，或者对发现的环境风险隐患及时报告并妥善处置，未造成危害后果的，可依法不予行政处罚。正面清单企业初次环境违法且危害后果轻微并及时改正的，可依法不予行政处罚。

　　（十）严惩环境违法。科学合理配置执法资源，将执法资源集中于恶意排污、涉嫌犯罪的企业，对污染重、风险高、守法意识弱的企业加大监管力度。正面清单企业因管理不善导致超标排放且未主动报告，或存在其他恶意违法行为的，要依法从严从重处罚，涉嫌犯罪的要依法移送公安机关，及时移出正面清单，列为“双随机、一公开”特殊监管对象，并向社会公开。

　　各级生态环境部门要切实加强组织领导，落实工作责任，畅通监督渠道，做细做实各项工作，确保正面清单制度落地见效，对正面清单工作中弄虚作假、失职渎职的，依法严肃追责问责。2021年6月底前，省级生态环境部门要完善正面清单管理制度，建立正面清单落实情况调度机制。2021年9月底前，设区的市级生态环境部门要完成现有正面清单企业清理核实，按程序做好纳入工作，并重新予以公布。此外，各级生态环境部门要定期评估正面清单落实情况，及时汇总正面清单企业现场执法检查数据，并研究逐步扩大正面清单企业数量。

　　我部此前关于正面清单发文中与本意见不一致的，以本意见为准。

　　生态环境部办公厅

　　2021年4月6日

　　（此件社会公开）

　　生态环境部办公厅2021年4月7日印发

来源：环评观察